英国作为普通法系的代表国家,有着独具特色的监狱监督制度,覆盖了监狱、拘留所、移民羁押所等场所。其中既有民间性质的公众监督机构,也有官方性质的监督机构,为世界各国监狱监督制度的发展提供了经验和教训。
一、对英国监狱监督制度的考察
英国监狱监督制度体系,主要分为两大部分:一部分是由隶属于英国司法部的监狱皇家监督委员会与监狱和缓刑监察专员署构建的政府对监狱实施监督的制度体系;另一部分是由普通公众作为成员的监狱独立监督委员会构建的民间对监狱实施监督的制度体系。其中,监狱皇家监督委员会作为司法部内设的监狱监督机构,主要代表政府负责对囚犯待遇和监狱条件进行监督;监狱和缓刑监察专员署同样是司法部的下设机构,专门负责处理关于监狱的投诉和发生囚犯死亡情形时的调查工作。
(一)监狱执法监督官方机构的制度运行
监狱皇家监督委员会是英国监狱执法监督的唯一官方机构,为英国司法部设立的独立监督监狱的机构,成员主要为监狱局管理系统的各类专业人士。1982年英国刑事司法法规定了该机构的职能,如检查监狱并专门就囚犯待遇和监狱条件情况向司法大臣报告、受司法大臣委派对监狱和囚犯有关事项进行检查并提出报告等。监狱皇家监督委员会每年就监狱检查的结果直接向司法大臣汇报情况。其检查内容主要包括监狱建筑及安全戒备情况,囚犯生活、卫生、健康及其他权利的实现等状况,监狱职员的工作情况,财政拨款支出状况,囚犯的矫正状况,囚犯重新回归社会的状况等。通过对监狱安全、囚犯权利、矫正教育活动、矫正效果等表现进行综合评估,分为4档评估等级,分别为差、及格、良好、优。
监狱皇家监督委员会的督查通过5种方式进行:第一,到监狱和其他羁押场所进行实地检查;第二,通过问卷等方式对囚犯和其他被羁押人员进行调查;第三,与囚犯和其他被羁押人员面对面交谈;第四,与监狱和其他羁押场所的工作人员或者与相关第三方人员面对面交谈;第五,检查监狱和其他羁押场所的文件档案。检查的具体方式主要分为两种:(1)全面检查。对所有关押成年人的监狱每年至少检查一次,关押未成年人的羁押场所每三年至少检查一次,每次检查至少持续一周。检查人员从不同来源收集线索和信息,包括工作人员、囚犯和其他有关人员。检查结束后,结果当即通告给监狱管理人员,并在18周内发布报告。然后,监狱应当在短时间内根据报告中提出的建议制订下一步行动计划。(2)后续检查。属于突击形式的检查,主要涉及对先前全面检查中发现问题突出领域的再次检查,尤其在安全、尊重与保障囚犯权利方面。
2001年监狱皇家监督委员会发布了检查所有监狱时所依据的标准,只有达到规定的判断标准(见下表),才能称之为“健康监狱”。
按照英国1952年监狱法的规定,监狱皇家监督委员会每年都会根据检查情况撰写报告并提交议会审议,在审议通过后向社会公开发布,以此发挥该机构的监督作用。如2020-2021年度的报告主要反映了受新冠疫情影响,监狱皇家监督委员会检查工作受到的影响、发生的改变,特别是针对大流行病给监狱管理带来的变化进行了专项检查。
除了对监狱开展常规监督外,监狱皇家监督委员会还对不同的羁押场所实施专门检查。例如,检查缓刑人员社区戒毒康复工作(2021年)、新冠肺炎流行期间青少年犯罪改造情况检查(2021年)、对性侵犯儿童和青少年囚犯的改造情况检查(2019年、2013年)等。此外,还针对监狱医疗保障、女性囚犯待遇、终身监禁者和青年囚犯的执行情况进行专门检查。
(二)监狱投诉处理和死亡调查专门机构的制度运行
监狱和缓刑监察专员署的主要职能是专门处理囚犯及囚犯家属对监狱管理的投诉,这些投诉包括监狱工作人员的侵权行为、监狱生活条件、对监狱违纪处罚结果不服等问题。一般而言,如果囚犯向监狱皇家监督委员会提出投诉后6周之内没有收到答复或对答复不满,可以向该专员署投诉。专员署对囚犯的每一份投诉都必须予以答复,对经审查认为应当立案调查的投诉,专员署应立案调查。调查结束后监察专员将就调查结果对监狱工作提出建议。
但是专员署从投诉评估到调查结束的平均时间为25周,对在狱时间较短的囚犯而言于其不利,因为在监察员调查投诉之前,囚犯必须先经过内部投诉程序,等所有程序走完可能已经临近或超过出狱时间。
依照规定,当发生囚犯在监狱身亡事件时,监狱必须立即向监狱和缓刑监察专员署进行报告,专员署接报后会迅速组建专门队伍或人员进行调查,并形成调查报告。该报告不仅会介绍调查的过程和结果,还可能结合所发生事件和实地调查的情况对监狱提出改善建议。该调查由专员署独立进行,既不代替监狱内部对死亡事件的调查,也不代替验尸官所进行的调查。相比之下,专员署发挥更有用的角色不是投诉审查员,而是死亡调查员。
(三)监狱公众监督组织的制度运行
监狱独立监督委员会是英国民间监督监狱是否安全、合法、公正执行监狱事务,是否能够维护囚犯合法权益的独立公众监督组织。该委员会是英国1952年监狱法的初创机构,起初命名为“监狱巡视委员会”,为强化这一机构独立的监管地位,2007年囚犯管理法将其更名为“监狱独立监督委员会”。
目前,在英国每所监狱内都有一个由普通民众组成的独立监督委员会。委员会成员是独立、无薪的志愿者,独立于监察局和监狱管理局。每所监狱的独立监督委员会每年都会发布一份关于其监狱的年度监督报告。在分析每所监狱报告的基础上,国家监狱独立监督委员会再发布一份对全国监狱监督的年度报告。按照监督对象的不同,监督委员会在检查不同监狱时划分为成年男性监狱组、成年女性监狱组、未成年人教养院组、医疗健康状况监督组等不同的组别,承担不同的分工任务。
在实际运行过程中,监狱独立监督委员会主要通过以下形式发挥公众监督的作用:第一,委员会成员通过经常访问监狱等监管场所,听取囚犯可能提出的任何投诉,汇报他们认为合适的事项给司法大臣;第二,委员会的每一名成员都可以不受时间约束地进入监狱,并可自由进入监狱的任一部分和接触每名囚犯;第三,如果囚犯有反映问题的诉求,可以向委员会的成员提出机密请求,包括财产丢失、家人或朋友来访、特殊的宗教或文化要求,甚至是诸如欺凌之类的严重指控;第四,如果监狱发生严重事件,例如囚犯在被监禁期间死亡,可召集委员会代表出席,并督导如何处理该情况。委员会每月至少检查一次监狱,但实际上大多数委员会每周都会检查一次。作为检查的一部分,委员会成员必须访问厨房、医疗保健场所和禁闭区域。委员会成员还必须定期听取囚犯的要求和投诉,并且委员会每月必须召开一次要求监狱长出席的会议,讨论检查结果,并对囚犯提出的问题讨论调查方案。
无论是英国监狱独立监督委员会每年发布的年度全国监狱监督报告,还是针对每所监狱的监督报告,都会显示监狱的监禁条件和囚犯的待遇,在独立监督监狱方面发挥关键作用。2021年发布的全国监狱监督报告,对前一年度发现的问题指出了监督进展状况,还对各个监狱委员会的人员状况、关键事项进行了分析,提出了对各监狱安全、公平与人道待遇、医疗健康等方面的改进建议。
此外,该机构的运作也存在一定的廉洁风险,因为监狱独立监督委员会秘书处设在英国司法部内,每个监狱的独立监督委员会年度报告都要遵循秘书处要求的固定模板,难免会受到司法部各种因素的干扰,影响日常监督的客观公正。
二、英国监狱监督制度的主要特点
由于国情和法律文化传统、价值观念的不同,决定了英国监狱监督制度的配置在监督职责、监督主体、监督效果等方面具有自身特点,表现出许多鲜明的特征。
(一)监督职责分散化
英国监狱监督的职责分散在不同的监督机构。英国监狱独立监督委员会是英国监狱监督体系中专司检查囚犯权利的机构,其一切工作都围绕囚犯所反映事项的处理;监狱皇家监督委员会的监督职责既包括囚犯权利保障状况,还包括对监狱条件、设施、运转等方面的监督;而监狱和缓刑监察专员署是专门负责接收和处理囚犯投诉及死亡调查的机构。英国监狱监督制度弱化了对监狱工作人员和监狱监督机构及其工作人员的职务犯罪和违法违规行为的处置,也没有与监狱职务犯罪行为侦办相衔接的机制。英国对监狱工作人员贪污腐败、欺诈的职务违法犯罪行为的监督、调查以及起诉职责由重大欺诈案件调查局承担,它是英国的一个非政府部门,负责调查和起诉严重或复杂欺诈和腐败案件,直接对英国总检察长负责,但它没有逮捕权和搜查权。监狱工作人员对囚犯违法违规使用警械具造成伤害、违法违规减刑与假释等行为的处置并没有明确的监督机构和相关制度规定。
(二)参与监督的人员主体构成复杂
在英国的三大监狱监督机构中,监狱独立监督委员会属于民间机构,其成员都是监狱系统以外的非专业人士,属于志愿者身份,没有薪酬,凡是符合基本资格条件,任何英国公民都可以在监狱独立监督委员会的网站上提交空缺的岗位申请;监狱皇家监督委员会成员主要为监狱局管理系统的各类专业人士,但其招募的负责日常巡视检查工作的检查员则是从监狱管理局之外的法律人员和专业人员中选任;监狱和缓刑监察专员署由英国司法部长根据下议院司法特别委员会的建议任命人员,2021年修订的有关规定强调了专员署在运作上独立于司法部,司法部官员不得试图对专员的观点施加不当影响,并且要求被专员署调查的机构应当确保在内部政策、程序和指示中向工作人员明确强调这些职权的独立性。
(三)侧重通过监督报告体现监督效果
英国对监狱实施的各种方式的监督主要依靠发布检查和评估报告的形式向国务大臣提出意见和建议,并督促监狱及有关机构进行整改,但都不具备强制约束力。不同的监狱监督机构每年都会通过回访或民意调查的形式征集公民对各个机构监督活动及其效果的评价,但由于缺乏强制力作为保障,监督机构反馈给监狱的意见纠正率较低。以监狱皇家监督委员会发布的2019-2020年度报告为例,其指出,相比上一年度对38所关押成年男子的监狱所提出的整改意见,约一半以上未见任何改观。
无论是英国哪一个监狱监督机构,都是通过视察监狱、受理和解决囚犯的诉求、发布监狱监督情况报告、向被监督监狱提出意见和建议的方式对监狱进行监督,并且每次实施监狱监督活动时人员也不固定。监狱独立监督委员会、监狱皇家监督委员会与监狱和缓刑监察专员署都能做到每年定期发布对所检查监狱的单独报告和检查整体情况的总报告,都会对监狱安全、囚犯医疗健康、囚犯财产、狱内武力等方面作出评估。同时,不同的监督机构也有所侧重。例如,监狱和缓刑监察专员署所发布的监督报告重点聚焦囚犯投诉处理和囚犯死亡的统计与调查方面,对投诉内容分门别类作出分析,对死亡人数、原因、调查结果进行统计,主动将统计数据与调查结果向社会公众公开。
作者:魏祎远,北京外国语大学法学院博士研究生;王文华,北京外国语大学法学院教授、博士生导师。
(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第3期)